La corrupción territorial es un fenómeno que en muchos aspectos se asemeja a la corrupción en escala nacional o internacional, sin embargo presenta vicisitudes en cuanto a la capacidad que tienen los gobiernos locales de lidiar con los hechos de corrupción y a la cercanía que tienen los ciudadanos con las actuaciones de los gobiernos locales (OCDE, 2021). La vida de Robert Moses y sus actuaciones como servidor público en la ciudad de Nueva York a lo largo del siglo XX se nos presenta como una ventana a estas vicisitudes, nos permite ejemplificar muchos de los motivos por los cuales los entes territoriales pueden ser más vulnerables o resistentes ante actuaciones corruptas de sus funcionarios. 

Según Transparencia por Colombia, entre enero de 2016 y julio de 2018 se registraron 327 hechos de corrupción reportados. De estos hechos de corrupción se observa que “el 69 % de los hechos son de alcance municipal, el 25 % de nivel departamental y un 6 % de hechos restantes corresponden a hechos de alcance nacional.” (Transparencia por Colombia, 2019, p. 11). La corrupción territorial es enorme, en el documento “Grandes Hallazgos 2014-2018” de la Contraloría General de la República se evidencia el tamaño de la problemática: 

“Las auditorías de la Contraloría también dejaron en evidencia que los elefantes blancos siguen hoy existiendo (más de 800 mil millones de pesos en posibles detrimentos patrimoniales en regalías), que las regalías se han dispersado o atomizado en miles de pequeñas obras con lo cual el país perdió la oportunidad de construir los grandes proyectos estratégicos y que los saldos sin ejecutar alcanzaban hasta $13 billones al cierre del 2017. La plata en los bancos y el país lleno de necesidades.”

(Contraloría General de la República, 2018)

La corrupción territorial ha tenido un altísimo impacto sobre el país. En el mismo informe de grandes hallazgos la Contraloría se refirió a los Programas de Alimentación Escolar – PAE, recalcando que la entidad había abierto “154 procesos de responsabilidad fiscal por cerca de $84.000 millones. En los que están implicados cinco gobernadores, dos alcaldes, tres congresistas, seis ex gobernadores y 52 exalcaldes.” (Contraloría General de la República, 2018, p. 67). Todas las pérdidas fiscales investigadas por la Contraloría provienen del Sistema General de Participaciones, fondo que busca garantizar el cumplimiento de las funciones que tienen las entidades territoriales por disposición constitucional y legal. 

El mencionado Sistema General de Participaciones eroga dinero a los departamentos y municipios puesto que estos son los encargados de: prestar los servicios de educación en los niveles de preescolar, básica y media; dirigir y coordinar el sector salud y el Sistema General de Seguridad Social en Salud; ejecutar las acciones de salud pública en la promoción y prevención dirigidas a la población de su jurisdicción; ampliar, rehabilitar y mejorar la infraestructura de servicios públicos; promover y apoyar programas o proyectos de vivienda de interés social; construir y conservar la infraestructura municipal de transporte, las vías urbanas, suburbanas, veredales y aquellas que sean propiedad del municipio, las instalaciones portuarias, fluviales y marítimas, los aeropuertos y los terminales de transporte terrestre; tomar las medidas necesarias para el control, la preservación y la defensa del medio ambiente en el municipio, en coordinación con las corporaciones autónomas regionales; y garantizar el servicio de restaurante para los estudiantes de su jurisdicción. Entre otras funciones establecidas en la Ley 715 de 2001. 

Las competencias de las entidades territoriales están relacionadas con el día a día de los ciudadanos. En esta medida, la corrupción territorial afecta la alimentación de los estudiantes, la manera en la cual recibimos agua, gas o electricidad, la forma en la cual nos desplazamos e interactuamos con nuestro espacio urbano, e incluso la prestación de servicios de salud a sus ciudadanos. Al estar tan ligada con servicios e infraestructura vital para el desarrollo cotidiano de la vida, la corrupción territorial tiene un efecto inmediato en la calidad de vida de la ciudadanía.

Nadie muestra el impacto y la particularidad de la corrupción territorial como Robert Moses, denominado por muchos como el “constructor maestro de Nueva York” (Flint, A, 2011). Su figura, a pesar de provenir de otro país y de otro siglo, se presenta como una llamada de advertencia a las consecuencias de la corrupción a nivel local. 

Al final de su tiempo como servidor público Robert Moses lideró la construcción de obras públicas por un total de $ 224.308.706.896 de dólares (ajustado a la inflación), influyó en las políticas públicas de la nación, impulsando los conceptos de renovación urbana, autopistas urbanas y un sistema amplio de parques públicos. En un punto de su carrera como administrador tuvo bajo su control directo un área de 103.071 acres o 417 kilómetros cuadrados, un área más grande que el perímetro urbano de Barranquilla. Más allá de la extensión, su poder se hacía presente sobre autoridades que tenían por ingresos anuales $213.000.000 de dólares de la época (Caro, 1975).

La influencia de Robert Moses reformó sustancialmente la constitución del estado de Nueva York, desarrolló el poder de las autoridades públicas (incluyendo la limitación de acceso a la información de sus finanzas por parte del público), predicó la figura del funcionario técnico y apolítico, e incluso desafió la autoridad del Presidente Franklin Delano Roosevelt (Caro, 1975).

Robert Moses también construyó puentes con sobrecostos de hasta cuarenta millones de dólares de la época, sacó de sus hogares a más de 250.000 personas para construir autopistas, debilitó todos los sistemas de transporte público en la ciudad de Nueva York, fomentó el desarrollo de baja densidad y el monopolio del automóvil como facilitador de los suburbios, y predicó ante todo el mundo un modelo de desarrollo que llevó al carro y no a las personas como el elemento central de las obras públicas. Construyó, a través de la renovación urbana, vivienda que se podría denominar de interés social bajo estándares nimios, dividiendo a las ciudades y creando “guetos” en sitios donde antes existían barrios diversos. En últimas, sentó las bases para la destrucción de los centros urbanos de Estados Unidos (Caro, 1975).

El presente documento se propone analizar las dinámicas de corrupción territorial en Colombia, a la luz de la influencia que tuvo una figura como Robert Moses sobre las políticas públicas de la ciudad y el estado de Nueva York, y el impacto que tuvo sobre la vida diaria de millones de personas, observar las dinámicas que llevan a la corrupción en entidades territoriales a través de su vida no sólo nos brinda luz sobre puntos claves que facilitan el acaparamiento de poder y desvío de recursos, sino que  quizás nos permita entender mejor la situación descrita por la contraloría en su informe de “Grandes Hallazgos”.

Los paralelos entre Robert Moses y las estructuras de corrupción territorial que se forman en el país permiten tener un punto de análisis sobre los elementos que facilitan estas estructuras y los efectos que pueden tener sobre los ciudadanos. En particular se pueden evidenciar dos instancias que permiten este ejercicio: i) la importancia de la contratación y el control de la inversión pública para cooptar poder y el estado (Transparencia por Colombia, 2019), y ii) el acceso a la información y su relación con la corrupción (Transparency International, 2006, p. 5).

Contratos y Control

La corrupción es un fenómeno complejo puesto que puede presentarse como “pequeña corrupción” o “gran corrupción”. En particular la “gran corrupción” se manifiesta en “actos cometidos en los niveles más altos del gobierno que involucran la distorsión de políticas o de funciones centrales del Estado, y que permiten a los líderes beneficiarse a expensas del bien común” (Transparencia por Colombia, 2017). La corrupción a gran escala no busca el beneficio económico inmediato, sino que tiene por objetivo la acumulación sistemática de poder hasta poder influir sobre las políticas estatales y las entidades encargadas de ejecutar el presupuesto. 

En el país este tipo de corrupción ocurre consistentemente tanto a nivel nacional como a nivel local, en el reporte “así se mueve la corrupción: radiografía de los hechos de corrupción en Colombia 2016-2018” Transparencia por Colombia pone de presente esta realidad:

“(…) la corrupción en Colombia es un fenómeno estructural y sistémico que está presente en la gestión pública nacional, municipal y departamental. Los actores que intervienen, en su mayoría representan al Estado y a los gobiernos, pero también se ven involucrados representantes del sector privado y miembros de organizaciones ciudadanas, así como en muchos casos, actores propios del conflicto armado y de las economías ilegales. El objetivo de la corrupción suele ir más allá de perseguir un interés rentístico, hace parte de las formas de actuación de diferentes grupos para acceder y gestionar el poder, ya sea éste político o económico, legal o ilegal.”  

(Transparencia por Colombia, 2019, p. 73)

La relación entre corrupción y acceso al poder es un elemento que está presente en el ecosistema político de Colombia. En el país el predominio de fuerzas regionales y su apoderamiento del aparato político es visto como un problema predominante. A partir de los beneficios políticos y económicos los actores pueden buscar consolidar su preponderancia política y el control sobre la administración en un determinado territorio, buscando ampliar sus beneficios económicos o incluso garantizar la impunidad (Departamento Nacional de Planeación, 2014). 

La cooptación del poder político regional por parte de un grupo puede derivar en varios problemas tanto para los ciudadanos como para la administración territorial en sí. Durante sus 50 años como funcionario público, Robert Moses fue capaz de cooptar un gran porcentaje del poder político tanto en el Estado como en la Ciudad de Nueva York. La construcción de proyectos como el puente “Henry Hudson” eran una muestra de su poderío, pues acopló recursos federales, estatales y de la ciudad para asegurar su construcción.

El alcalde de la época bajo el cual terminó de consolidar su poder, Fiorello La Guardia, expresaba su admiración ante un funcionario público extraordinario. Sin embargo, esa capacidad de gestión no era posible sin su tremenda influencia política. Para la apertura del puente Hudson en 1936 Moses controlaba virtualmente cada bolsa de concreto que se vertía en la ciudad, empleaba a miles de constructores y erogaba millones de dólares públicos en contratos de construcción, ingeniería y consultoría (Flint, 2011, p. 35).

A través de su influencia sobre proyectos legislativos a nivel estatal y local, Moses fue capaz de organizar la estructura política de Nueva York de tal manera que le permitiera tener un control casi total sobre el manejo de áreas claves dentro de la estructura administrativa. Uno de los momentos más efectivos de su control sobre la estructura administrativa regional se dio cuando fue nombrado Comisionado de Parques del estado, siendo ya Comisionado de Parques de la ciudad. Las leyes del Estado de Nueva York prohibía que un funcionario fuese nombrado en cargos a nivel local y estatal en simultáneo.

Sin embargo, debido a la gran cantidad de proyectos que Moses había realizado hasta el momento (entre ellos Jones Beach, uno de los parques públicos más grandes hasta el momento en los Estados Unidos), tanto la prensa como varios de los legisladores estatales apoyaron su nombramiento. Desde el poder que había amasado a raíz de la construcción de parques y carreteras, Robert Moses pudo doblegar las normas y los precedentes de su región. Al ser nombrado comisionado de ambas jurisdicciones pudo nombrarse en las juntas directivas de varias entidades y controlar una serie de obras, proyectos y funciones que le permitían recibir enormes sumas de dinero y decidir, sin mayor control por otras entidades, la manera en la cual se gastaban. (Caro, 1975)

Robert Moses se apropió de varios órganos burocráticos de la ciudad y el estado, a raíz de esto pudo tomar decisiones unilaterales en directo desacuerdo de los oficiales elegidos popularmente. A partir de la influencia política y económica ganada en el órgano legislativo estatal fue capaz de manipular las normas hasta el punto de no tener, realmente, un funcionario o entidad que pudiera controlar o incluso fiscalizar el gasto del presupuesto que él mismo se asignaba. (Caro, 1975)

Para asentarse en el poder utilizó los trazados de las carreteras para informar a políticos de Long Island sobre las tierras que serían compradas por el estado para la construcción de sus vías. También informó sobre los puntos que se verían comercialmente beneficiados por nuevos accesos viales y que serían atractivos para nuevas construcciones. A pesar de que en ningún momento hubo claridad sobre sus intenciones, si es cierto que, en varias ocasiones, tras reuniones entre Moses y abogados o políticos importantes en los condados de Nassau y Suffolk, estos constituyeron empresas dedicadas a la compra de terrenos sobre las líneas trazadas por el “constructor maestro”. (Caro, 1975)

A partir del poder económico inicial se construyeron redes de influencia que permearon el aparato político local. Entonces el aparato político local se cambiaron las normas de juego y se desarrollaron sistemas administrativos que permitían la cooptación del poder. Así que, la cooptación de poder se pudo obtener mayor poderío económico. Las labores de Moses a nivel local le otorgaron influencia económica y política tal que le permitían disponer de fondos federales e incluso confrontarse directamente con el presidente. Los cambios normativos surgidos a partir de la influencia y el poder son un elemento que se repite a lo largo de los países latinoamericanos.

La inestabilidad institucional ha sido uno de los elementos predominantes en la política latinoamericana por décadas, llevando no sólo a cambios en quienes se encuentran en el ejecutivo sino también en lo judicial (Basabe-Serrano, S., & Curvale, C., 2016). En Colombia se observa en particular dos cambios en el sistema de reelección presidencial en lo que llevamos del siglo XX  y más de 40 actos legislativos modificando la carta política en los 31 años que esta tiene de vigencia. Dentro de los cambios normativos observamos asuntos territoriales como la modificación al régimen político de la capital en cuanto a sus concejales, sistema de elección, y área metropolitana, o la creación de varios distritos especiales. La inestabilidad normativa y constitucional es un elemento central en el panorama político de Latinoamérica y Colombia. En cuanto a la influencia que los cambios normativos tienen sobre la acumulación de poder y la inestabilidad política que llevan a la corrupción vemos lo siguiente:

“(…) constitutional instability weakens principals’ ability to monitor and control agents holding positions of power and enables the creation of mechanisms to protect those who are corrupt. In such conditions, de jure limitations on political decision-making are unlikely to result in de facto limits. This may be particularly relevant in the context of Latin America and the Caribbean where constitutions have been amended and replaced much more frequently than in Europe and most parts of Asia; in a number of cases, voters have even expressed their support for removing these constitutional mechanisms”

(De Viteri Vázquez, A. S., & Bjørnskov, C, 2020).

La inestabilidad normativa y la influencia política es un elemento supremamente presente en el panorama normativo e institucional latinoamericano, observar los posibles impactos que puede tener su preponderancia es de suprema importancia para analizar las causas y consecuencias de la corrupción en la región y el país. Los cambios de las leyes de Nueva York por parte de Moses nos permiten ver los extremos a los que se puede llegar. La erosión de cualquier control normativo sobre los actos del funcionario estadounidense se asemejan a grandes problemas de nuestro país, dándonos una ventana a nuestra propia historia. 

Información e Influencia

El acceso a la información es uno de los elementos necesarios para combatir con la corrupción, y constituye un insumo básico de información pública y de fácil acceso para veedores ciudadanos. Sin documentos públicos y accesibles resulta casi imposible ejercer un verdadero control ciudadano sobre el gobierno. Esto es exacerbado a nivel territorial puesto que la presión de los habitantes de un territorio puede verse mermada por la presencia de fuertes estructuras políticas que controlan las normas y las instituciones, tal y como se acaba de observar. La OCDE en su documento “Corruption Prevention at Local Level in Eastern Europe and Central Asia” ha hecho referencia precisamente a esta situación: 

“The practices of local governments with regard to the management of assets and municipally owned enterprises show that clarity about what is owned and transparency about how it is used are the cornerstones of prevention of corruption in this area. With regard to assets such as real estate, ensuring easy public access to information alone can sometimes be a deterrent against their misuse for private benefit. With regard to municipally-owned enterprises, a more complex set of good corporate standards is essential. The relative scarcity of information provided by authorities on local corporate governance suggests the need to further tackle corruption risks by merit-based selection of board members of enterprises, clear goal setting, monitoring of performance, introducing internal anti-corruption procedures and adhering to other internationally recognised practices.”

(OCDE, 2021)

Como lo expuso la OCDE, el acceso a la información es uno de los fundamentos en la prevención de actos de corrupción, y el hecho de que los documentos de las entidades sean públicos sirve como factor de prevención. Saber qué propiedades corresponden a qué entidades y el manejo de los dineros permite seguir el camino y las decisiones de los funcionarios. Sin acceso a esto las investigaciones de periodistas o ciudadanos se ven supremamente mermadas. 

De todas las personas en la ciudad de Nueva York durante el siglo XX, nadie entendió esto mejor que Moses, quien vuelve a presentarse como el ejemplo perfecto para entender las verdaderas consecuencias de instituciones que eviten un verdadero control ciudadano. En el estado y ciudad de Nueva York, al igual que en Colombia, todas las entidades públicas estaban obligadas a tener toda su documentación abierta al público, los registros de las actuaciones de estas podían ser de fácil acceso a la ciudadanía de querer observar cualquier irregularidad, sin embargo las autoridades públicas de Moses no, pues estaban constituidas como corporaciones privadas y como tal sus documentos estaban sellados a la veeduría ciudadana. (Caro, 1975). Por ejemplo, el “Triborough Bridge” estaba constituida, según legislación escrita por Moses, razón por la cual todos sus documentos eran de carácter privado. 

Al frente del “Triborough Bridge” en 1959 se podían observar a varios reporteros esperando bajo el calor del verano, parados frente a una puerta esperando que se abriera para tener la ligera posibilidad de mirar miles de documentos, previamente privados, en busca de encontrar evidencia que condenara al quien antes se consideraba intocable. Como consecuencia de una amplia pelea mediática sobre permisos para realizar obras de teatro al aire libre en el “Central Park” Robert Moses cedió ante la presión del público y entregó (no sin antes borrar gran cantidad de la información) en las oficinas de “Triborough” los documentos de uno de los proyectos de renovación urbana de mayor alcance en la historia de los Estados Unidos: la aplicación del “Title I” del “Federal Housing Act” de 1949 en la ciudad de Nueva York. 

Después de horas al frente de las oficinas principales de Moses los reporteros pudieron entrar, encontrándose con montañas de papeles sin significado, y enterrados en el papeleo decidieron investigar los primeros documentos públicos de las actuaciones administrativas de Moses en décadas. Bajo el proyecto de “Mid-Harlem” los reporteros encontraron que un hombre llamado Louis I. Pokrass había aplicado para apoyar el proyecto de renovación urbana y que su aplicación había sido aprobada. Volviendo de su excursión los reporteros encontraron también que Pokrass hacía parte del crimen organizado de la ciudad. La publicación de esta supuesta relación fue el inicio del fin para Robert Moses, pues el acceso a la información por parte de la prensa permitió posteriormente encontrar mayor documentación sobre los actos corruptos del Comisionado de Parques y a un mejor entendimiento del manejo de las finanzas de la ciudad. (Caro, 1975)

El acceso a la información es un elemento necesario para la construcción de una mejor democracia y la prevención de actos de corrupción. Un simple documento entre una montaña fue el comienzo de una serie de investigaciones que desenmascararon a una de las figuras públicas de mayor preeminencia en la ciudad de Nueva York. Sin información la veeduría ciudadana se vuelve imposible y los actos de corrupción se vuelven invisibles ante el ojo público. En el país la transparencia es un elemento necesario para entender el manejo de los dineros y del poder a nivel territorial.

Llamado de atención

La vida de Robert Moses sirve como un llamado de atención a la manera en la cual se manejan los territorios en Colombia. Si se permite la cooptación del poder por parte de grupos políticos o personas no se puede tener un verdadero sistema administrativo que evite actos de corrupción. La relación entre corrupción y dinero también debe verse desde la acumulación constante de poderes y la discrecionalidad administrativa en la que puede devenir. El acceso a la información y la transparencia también son un elemento fundamental en la construcción de una sociedad civil realmente poderosa, revisando documentos públicos y el manejo de los dineros del estado. Si se permite la oscuridad en el manejo de recursos la corrupción prospera y crece. 

La prevalencia de clanes políticos en las estructuras gubernamentales territoriales en Colombia ha llevado a la existencia de estructuras políticas no estatales que ejercen un control real y efectivo sobre el territorio (Eaton, K., & Prieto, J., 2017). La aparente efectividad con la que estas estructuras operan contrasta con las actuaciones históricas del estado central.

La descentralización territorial que trajo la constitución de 1991 amplió la influencia que estas estructuras políticas pueden tener sobre recursos y poder político debido a los ya mencionados sistemas de distribución de recursos nacionales a los entes territoriales. Las advertencias del pasado, de Robert Moses, nos permiten ver los problemas que pueden prevalecer en el presente y en el futuro del país. No importa la eficiencia con la que se entreguen las obras o la capacidad de gestión que un funcionario o clan político tenga, el control democrático y el acceso a la información no pueden ser la regla bajo la cual se manejen los recursos territoriales. No podemos esperar a que 50 reporteros se quemen afuera de un puente, estadio, o edificio para buscar papeles enterrados. La transparencia territorial debe ser el objetivo ¡no vaya a ser que terminemos como Nueva York!

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Referencias:

Basabe-Serrano, S., & Curvale, C. (2016). El impacto de la (in) estabilidad judicial en el crecimiento económico en América Latina: un análisis en perspectiva histórica. Política y gobierno, 23(2), 279-303. https://nbn-resolving.org/  

Caro, R. A. (1975). The Power Broker: Robert Moses and the Fall of New York. Vintage Books

Contraloría (2018). Grandes Hallazgos 2014 – 2018. https://www.contraloria.gov.co/documents/20125/199943/Libro_grandes+hallazgos+CGR.pdf/1aed3dcc-bdea-afcb-419f-77a7c147fc37?version=1.0 

De Viteri Vázquez, A. S., & Bjørnskov, C. (2020). Constitutional power concentration and corruption: evidence from Latin America and the Caribbean. Constitutional Political Economy

Eaton, K., & Prieto, J. (2017). Subnational Authoritarianism and Democratization in Colombia: Divergent Paths in Cesar and Magdalena. En T. Hilgers & L. Macdonald (Eds.), Violence in Latin America and the Caribbean: Subnational Structures, Institutions, and Clientelistic Networks (pp. 153-172). Cambridge: Cambridge University Press.

Flint, A. (2011). Wrestling with Moses: how Jane Jacobs took on New York´s master builder and transformed the American city. Random House. 

MTA Bridges and Tunnels (2008). MTA Bridges and Tunnels: Celebrating 75 Years of
Linking New York City. https://www.mta.info/press-release/bridges-tunnels/mta-bridges-and-tunnels-celebrating-75-years-linking-new-york-city  

OECD (2021). Corruption Prevention at Local Level in Eastern Europe and Central Asia. https://www.oecd.org/corruption/Corruption-prevention-at-local-level-in-Eastern-Europe-and-Central-Asia.pdf 

Transparencia por Colombia (2019).  Así se mueve la corrupción Radiografía de los hechos de corrupción en Colombia 2016-2018. https://transparenciacolombia.org.co/Documentos/2019/Informe-Monitor-Ciudadano-Corrupcion-18.pdf 

Transparencia por Colombia (2017). Diccionario sobre conceptos de lucha contra la corrupción, transparencia, ética e integridad. https://transparenciacolombia.org.co/2019/08/27/corrupcion/ 

Transparency International (2006). Using the Right to Information as an Anti-Corruption Tool. http://oas.org/dil/access_to_information_human_Policy_Recommendations_Transparency_International_Right_to_Information_as_an_Anti-Corruption_Tool.pdf